O instituto da utilidade pública constitui um pilar fundamental do Direito Administrativo e Constitucional, consubstanciando-se na supremacia do interesse público sobre o privado. Trata-se de uma prerrogativa estatal que legitima a intervenção na propriedade e a concessão de benefícios a entidades privadas, visando, precipuamente, a promoção do bem-estar social e a eficiência da gestão pública.
Conceito e Fundamentação
A utilidade pública, sob a ótica doutrinária, é conceituada como uma condição jurídica atribuída a bens, atividades ou entidades, fundamentada na necessidade de satisfação de interesses coletivos que, embora não se revistam da essencialidade da "necessidade pública" (frequentemente associada à urgência ou perigo), mostram-se convenientes e vantajosos para a coletividade. Sua natureza jurídica é de ato administrativo declaratório, que reconhece a relevância social de determinado objeto ou sujeito, conferindo-lhe prerrogativas específicas ou sujeitando-o a restrições dominiais.
Historicamente, o instituto deriva da transição do Estado Liberal para o Estado Social de Direito. No Direito Romano, a dicotomia entre res publica e res privata já estabelecia limites à propriedade individual em prol da cidade. Contudo, a codificação moderna, especialmente após a Revolução Francesa e a consolidação do constitucionalismo social, refinou a utilidade pública como o vetor que justifica a desapropriação (art. 5º, XXIV, da CF/88) e a qualificação de entidades do terceiro setor.
Previsão Legal e Aplicação Prática
O ordenamento jurídico brasileiro confere densidade normativa à utilidade pública em diversos diplomas:
- Constituição Federal (Art. 5º, XXIV): Estabelece a utilidade pública como fundamento para a desapropriação, mediante justa e prévia indenização.
- Decreto-Lei nº 3.365/1941: Diploma fundamental que dispõe sobre a desapropriação por utilidade pública, definindo em seu artigo 5º as hipóteses taxativas, como a segurança nacional, a abertura de vias de transporte e a preservação de monumentos históricos.
- Lei nº 9.790/1999: Embora foque na qualificação de OSCIPs, o conceito de utilidade pública perpassa o fomento estatal a entidades que prestam serviços de relevância social, desonerando o Estado de sua execução direta.
Jurisprudência e Entendimento Consolidado
O Supremo Tribunal Federal (STF) mantém entendimento consolidado no sentido de que a declaração de utilidade pública é ato discricionário do Poder Executivo, porém vinculado aos limites da legalidade e da finalidade. No julgamento do RE 635.688, reafirmou-se a necessidade de que a intervenção estatal, sob o manto da utilidade pública, respeite o devido processo legal e a justa indenização. No Superior Tribunal de Justiça (STJ), a jurisprudência (ex: AgInt no AREsp 1.845.212) reforça que o Judiciário não deve interferir no mérito administrativo da escolha da área a ser desapropriada, salvo em casos de patente desvio de finalidade ou excesso de poder.
Divergências Doutrinárias e Princípios Correlatos
A doutrina administrativa contemporânea, com destaque para a escola de Celso Antônio Bandeira de Mello, distingue a utilidade pública da "necessidade pública". Enquanto a necessidade pública impõe uma urgência inadiável (como em casos de calamidade), a utilidade pública reside na conveniência administrativa. A divergência central reside na extensão da discricionariedade do gestor: parte da doutrina defende um controle judicial mais rigoroso sobre a "motivação" do decreto expropriatório, argumentando que a utilidade pública não pode servir de escudo para favorecimentos privados.
Relevância Contemporânea e Impactos
Atualmente, o termo ganha relevância na esfera da sustentabilidade e das parcerias público-privadas. A utilidade pública é o motor jurídico que permite a implementação de infraestruturas estratégicas, como redes de transmissão de energia e expansão de saneamento básico. O impacto prático é a conformação de um regime jurídico que equilibra o direito de propriedade — garantia individual — com a necessidade de desenvolvimento infraestrutural, essencial para a eficácia dos direitos fundamentais sociais.
Referências Legais e Jurisprudenciais
- BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil de 1988.
- BRASIL. Decreto-Lei nº 3.365, de 21 de junho de 1941. Dispõe sobre a desapropriação por utilidade pública.
- SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. Recurso Extraordinário (RE) 635.688. Relator: Min. Gilmar Mendes.
- SUPERIOR TRIBUNAL DE JUSTIÇA. AgInt no AREsp 1.845.212/SP, Rel. Min. Mauro Campbell Marques, Segunda Turma, julgado em 2022.
- MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Curso de Direito Administrativo. 35ª ed. São Paulo: Malheiros.
