开放天空（Open Skies）原则或政策（在特定语境下也称为“Open Skies”或本文所分析的表达）是航空法和国际公法的一项基本制度。其主要目的是实现国际航空运输的自由化，减少国家对航线、航班频率和票价的干预，旨在通过市场准入自由化来促进竞争和全球经济一体化。
1. 该制度的概念与法律性质
“开放天空”（Open Skies）制度被定义为一种双边或多边航空运输协议模式，旨在消除政府对航空公司在航线、运力和价格等商业决策上的干预。该制度的法律性质属于国际商业自由化条约，作为对20世纪民用航空领域盛行的传统国家保护主义的一种例外规范。
从行政法和监管法的角度来看，这是一种航空业经济去监管化的机制。与限制航空公司数量和航班频率的传统协议（如百慕大一号和二号协议）不同，开放天空制度假设供给和需求应由市场决定，国家仅负责监督运营安全（safety）以及防范非法干扰行为的安全（security）。
2. 历史起源与演变
现代航空监管的起源可追溯至1944年《芝加哥公约》，该公约确立了各国对其领空的绝对主权。然而，该公约未能成功实现商业权利（即所谓的“空中自由”）的自由化，导致了限制性双边协议的泛滥。
向开放天空模式的演变始于1978年美国的《航空放松管制法》，并于20世纪90年代在国际范围内扩展。在巴西，开放过程是渐进的，最终于2011年与美国签署了《开放天空协议》，并于2018年由巴西国会批准。这一进程反映了从“封闭主权”模式向“合作一体化”模式的转变，其中经济效率成为公共利益的驱动力。
3. 法律依据与规范结构
巴西法律体系中开放天空制度的法律基础是多方面的：
- 1988年《联邦宪法》： 第178条规定，法律将对航空运输的组织进行规定，并应遵守联邦签署的协议，同时遵循互惠原则。
- 《巴西航空法》（第7.565/1986号法律）： 特别是第197至214条，涉及国际航空运输服务和交通权授予。
- 第10.206/2020号法令： 颁布了巴西联邦共和国政府与美利坚合众国政府之间的《航空运输协议》，这是该原则在巴西应用的最重要里程碑。
- 《芝加哥公约》（第21.713/1946号法令）： 国际民用航空的全球规范基础。
4. 实践应用与既定判例
开放天空的实践应用体现在票价自由化和无限的代码共享（code-share）可能性上。在司法层面，辩论已转向国际条约在民事责任问题上相对于国内立法（如《消费者保护法》- CDC）的优先适用性。
巴西联邦最高法院 (STF) 在审理 RE 636.331（一般性影响主题 210） 时确立了以下论点：“根据共和国宪法第178条，限制航空客运承运人责任的国际规范和条约，特别是《华沙公约》和《蒙特利尔公约》，相对于《消费者保护法》具有优先适用性。” 尽管该主题涉及赔偿问题，但它巩固了支持开放天空政策的国际协议的规范效力，为外国公司在巴西的运营提供了法律保障。
在巴西高等法院 (STJ)，司法判例已趋向于防止《消费者保护法》的适用导致基于国际协议构建的运营无法进行，从而维持国际运输合同的经济和财务平衡。
5. 相关原则与学说分歧
该制度直接与以下原则相关联：
- 互惠原则： 协议有效性的核心，要求给予外国公司的特许权也应延伸至国外的本国公司。
- 空中自由： 开放天空制度特别关注第三、第四、第五，有时甚至是第六种自由（国家间及中间点的登机和下机权利）。
学说分歧： 存在两种观点之间的冲突：一种是自治主义流派，主张无限制地适用国际协议以确保行业竞争力；另一种是保护主义/消费者保护流派，认为过度开放可能会损害本国公司（资本较少）的利益，并削弱弱势乘客在全球航空巨头面前的权利。
6. 当代意义与实践影响
目前，开放天空制度被视为旅游业和对外贸易的催化剂。最明显的实践影响是由于供给和竞争的增加，长期来看降低了机票成本。此外，它还使巴西能够定位为拉丁美洲的物流枢纽。
然而，当代的挑战在于机场基础设施和对低成本航空公司（low-cost carriers）的监管。“开放天空”的充分有效性不仅取决于法律限制的缺失，还取决于技术监管（ANAC）能否确保公平竞争环境和行业的环境可持续性。
法律与司法参考
- 巴西。1988年巴西联邦共和国宪法。巴西利亚，联邦区。
- 巴西。1986年12月19日第7.565号法律。关于《巴西航空法》。
- 巴西。2020年1月8日第10.206号法令。颁布与美国的《航空运输协议》。
- 联邦最高法院。特别上诉 636.331/RJ。报告法官 Gilmar Mendes，2017年5月25日判决（主题 210）。
- 国际民用航空组织 (ICAO)。《国际民用航空公约》（芝加哥公约），1944年。
